Аннотация. В статье раскрываются новые требования к государственному управлению и профессиональному образованию государственных служащих. Проводится сравнительный анализ профессиональной подготовки государственных служащих в России и в ведущих странах мира. Даны характеристики нового государственно-управленческого образования, адекватного новым вызовам ХХ1 века и требованию формирования социокультурного общественно-государственного управления.

Ключевые слова: государственно-управленческое образование в России и в ведущих странах: сравнительный анализ систем и перспектива развития

STATE-MANAGEMENT EDUCATION IN RUSSIA AND THE LEADING COUNTRIES: SYSTEM AND RESULTS

            Kalinichenko Lyudmila, Doctor of Sociology

            Abstract. The article describes the new requirements for governance and professional training of civil servants. A comparative analysis of the training of civil servants in Russia and in the leading countries of the world. Characteristics of the new public-management education, adequate new challenges 1 century and the formation of social and cultural demand of social and public administration. Keywords: state-management education in Russia and in the leading countries: a comparative analysis of systems and development

            Keywords:state-management education in Russia and in the leading countries: a comparative analysis of systems and development prospects

Угрозы существованию человечества (третьей мировой атомной войны, техногенных и природных катастроф и другие) определяют соответствующие интеллектуальные вызовы разуму человека в ХХ1 веке. Эти угрозы и вызовы должны понять, структуры, которые должны символизировать концентрированный разум и волю общества – то есть, государственные структуры.

Во время испытаний во все века сознательной жизни человеческого сообщества именно государственные люди и структуры объединяли общество во имя сохранения и развития. Это актуально и в современную эпоху. Мировой кризис начала ХХ1 века убедительно доказал доминирующую роль государственных структур в процессе преодоления кризиса.

Транснациональным бизнес-корпорациям в конце ХХ и в начале ХХ1 века на практике и в некоторых теоретических школах отводилась ведущая цивилизационная роль. Но в период решающих испытаний с этой ролью они не справились: не они, а государство помогли миллионам обанкротившихся бедствующих людей…Тем самым, вновь подтвердилась устойчивая зависимость, открытая выдающимися учеными, исследовавшими общественную экономику на протяжении веков: нет такого закона, который не преступят в погоне за прибылью, если она превышает 300%. Если государство законодательно и с помощью правоохранительных органов не ограничит эти корыстные аппетиты.

Государство играет двойственную роль по отношению к обществу:

– с одной стороны, государство, безусловно, непосредственно отражает интересы господствующего класса, со всеми его достоинствами и пороками;

-с другой стороны, государство объективно отражает интересы большинства граждан, всего общество, но, – опосредованно. В зависимости от того, какая сторона деятельности государства доминирует над другой – таковы и результаты его деятельности. Это может быть результаты – развязывание мировых войн, – первой и второй, если слепо реализуется функция государственного хищника на страже преступного капитала. Но это может быть и функция поддержки развития личности и общества, установления более справедливого миропорядка.

Какова роль современного российского государства, готово ли оно ответить на прямые угрозы своему существованию и на интеллектуальные вызовы? Ответ на этот вопрос связан организацией государственного аппарата и с качеством профессиональной подготовки государственных служащих. Уже в предшествующие века поняли, что «войны выигрывает школьный учитель». В названии статьи О. Смолина – депутата Государственной Думы РФ содержится вывод-вопрос: «Образование для победы или победа над образованием»?.

С целью оценки организации государственного аппарата проведём сравнительный анализ численности и качественных характеристик государственных служащих в России и в ведущих странах мира.

Важнейшими требованиями современного общества к государственному аппарату являются:

– повышение качества государственных социальных услуг;

– требование снижения затрат на содержание и деятельность государственного аппарата.

Следовательно, современными характеристиками качества государственного аппарата и основаниями сравнительного анализа систем его организации можно считать следующие:

1) результаты государственного управления в отношении развития человеческого капитала и экономики, как средства достижения этого развития;

2) «малозатратное государство», – экономичность государственного аппарата, то есть по основным показателям сравниваем численность и уровень доходов государственных служащих и затраты на государственный аппарат в целом.

  1. 1.Результаты государственного управления,

как следствие деятельности государственного аппарата

Результатами деятельности государственных служащих и, в целом, – качества государственного управления – является состояние экономики, образования, здравоохранения и главное – показатели развития человеческого капитала. Согласно исследованиям Организации Объединённых Наций Российская Федерация сейчас занимает 122-е место по продолжительности жизни – одному из важнейших показателей развития человеческого капитала и качества государственного управления. Состояние экономики Российской Федерации в настоящем оценивается в Посланиях Президента Российской Федерации и аналитических докладах международных и российских экспертов: это зависимая экономика с доминантой сырьевой добычи природных ресурсов, под угрозой продовольственная безопасность России; экономика, которая не в состоянии обеспечить развитие человеческого капитала и эффективное применение человеческого потенциала граждан России.

Важно знать оценку деятельности государственного аппарата самого главного субъекта оценки, согласно Конституции Российской Федерации, – оценку народа.

Принципы деятельности государственных служащих:

В США, в соответствии с административной реформой А.Гора 1993 г., нормативно утвержден Этический кодекс государственной службы.

Для всех развитых государств действуют основные принципы деятельности государственных служащих, которые закреплены в Конституциях или законах этих государств:

1.политической нейтральности

2. безусловного соблюдения законов – только это защищает государственных служащих от увольнения и субъективизма

3. общественного контроля над процедурами и стандартами государственной службы.

Главное различие государственной службы России и ведущих стран мира – отношения с «клиентами государственной службы».

В ведущих государствах мира приняты «Хартии клиентов государственной службы», которые в полной мере отражают на практике вышеуказанные принципы государственной службы. За несоблюдение служащими Этики государственной службы и Хартий клиентов государственной службы следуют жёсткие и неотвратимые санкции.

Более того, в развитых странах мира в государственно аппарате существуют понятия «репутация» и «профессиональная честь», нарушение которых влечёт выход в отставку. Такая отставка с государственной должности может быть инициирована общественной структурой, вышестоящим руководством. Но нередко в отставку подаёт сам скомпрометированный служащий – это особенно ценно с точки зрения общественной морали.

  1. 2.Сравнительный анализ систем государственной службы

в России и ведущих странах мира

Вторая существенная характеристика качества государственного аппарата – экономичность государственного аппарата, то есть численность и уровень доходов государственных служащих и затраты на государственный аппарат в целом.

Сравнение численности государственных служащих:

В статистических показателях численности государственных служащих содержится много сомнительных данных и ошибок, потому что различны основания сравнения.

Основания сравнения численности государственных служащих в разных странах различны. Это происходит потому что, согласно национальному законодательству, разные группы работников причислены к государственным служащим.

В ведущих государствах мира в число государственных служащих входят учителя и медицинские работники, – то есть те, кто выполняют главные государственные функции по здравоохранению и образованию граждан. Это логично – на этих людей возлагается особая государственная миссия – воспитывать и охранять будущее государства, обеспечивать его расцвет; на них особая ответственность. Поэтому государство обязано заботиться о них, охранять и достойно обеспечивать их работу от имени государства. Численность таких государственных служащих, – тех, кто выполняет государственные функции, – составляет на 1000 чел населения в Великобритании – 5,2: в США – 3,9.

В России в число государственных служащих входят только служащие государственного аппарата; также, в соответствии с федеральным законодательством Российской Федерации, в систему государственной службы вошли виды государственной службы: военная, правоохранительная. Таким образом, в материалах Указов Президента РФ подсчитано, что в России – 2,8 государственных служащих на 1000 чел населения.

Сравнение уровня доходов государственных служащих:

Некорректно сопоставлять абсолютный уровень дохода государственных служащих в долларах.

Объективно сопоставить статистические данные об уровнях доходов государственных служащих со средним уровнем доходов в государстве и с доходами среднего класса. В Российской Федерации, согласно новейшим данным Росстата, уровень доходов государственных служащих значительно превышает средний уровень доходов по стране (не считая коррупционных доходов). В развитых странах мира уровень доходов государственных служащих соответствует среднему уровню доходов по стране – то есть государственные служащие фактически входят в средний класс.

Но гораздо важнее сопоставить данные об уровнях доходов государственных служащих с результатами их деятельности. В развитых странах мира, согласно национальному законодательству, официально закреплено соответствие совокупного уровня доходов государственных служащих с результатами их деятельности. По результатам ежегодных отчетов о состоянии национальной экономики, например в Японии, снижается или повышается совокупное финансирование доходов государственных служащих.

В России зависимость уровня доходов сотрудников государственного аппарата с результатами их деятельности в масштабе государства обратно пропорциональная, – об этом свидетельствует анализ падения доходов россиян в кризисные годы и сравнение с доходами лиц, занимающих государственные должности.

Каким требованиям граждан должен отвечать современный государственный аппарат и каково должно быть качество профессиональной подготовки государственных служащих?

В управленческой ситуации развитых стран накануне реформ явно прослеживаются параллели, выявляются общие причины их проведения.

Новые вызовы и угрозы ХХ1 века обусловили современные требования граждан к государственным органам. Это основные требования:

  • требование граждан преодолеть отчуждение населения и власти, требование большей открытости, “прозрачности” государственной службы, её подконтрольности гражданам и обществу в целом;
  • требование предоставить населению качественные социальные услуги – у государственных органов востребованы функции гаранта и организатора услуг, а также государственного надзора за их исполнением и санкций;
  • «активизирующее государство», – развитие социального партнерства государственных и общественных структур, передача обществу функций общественного контроля[1];
  • «малозатратное государство», – экономичность, снижение затрат на содержание и деятельность государственного аппарата.

Концепции административных реформ в ведущих странах мира являются ответом на структурные слабости существующей бюрократической системы и на требования граждан.

Успех или провал административных реформ определяется возможностями обучения кадров и новой их организацией. Всемирно известный исследователь административных структур Мишель Крозье сделал вывод о том, что эффективным процесс администрирования будет только при наличии двух условий: первое условие – профессиональная подготовка кадров; второе условие – создание конкурентной профессиональной среды.

Увеличение количества сверхсложных, слабо структурируемых, неординарных, меняющихся управленческих задач определяет необходимость овладения новыми технологиями управления. Следовательно, усиливается потребность в самостоятельных творческих сотрудниках, способных не только быть управляемыми, но и управлять самим. В управленческую деятельность активно включается субъектный фактор. Все работники должны активно участвовать в управлении, все должны учиться новому. То есть государственный гражданский служащий ХХ1 века – это социально ориентированный управленец.

Социально ориентированный управленец ХХ1 века является антиподом идеального бюрократа, который был описан М. Вебером (формализм процедур и выполнения законов, господство процесса документооборота над результатом, жесткая иерархия). “Настала пора признать что это бюрократическое управление уже исчерпало свои возможности”[2]. На первый план выходят требования социальной эффективности деятельности государственных служащих.

Новые требования граждан к государственным органам определили необходимость реформирования государственно-управленческого образования и отбора государственных служащих.

Отбор государственных служащих:

Карьерный принцип отбора государственных служащих действует в крупнейших государствах Европы. Карьерно – контрактная система отбора государственных служащих действует в США.

В отношении основной части государственных служащих в ведущих государствах мира при поступлении и продвижении по государственной службе действуют следующие технологии:

– конкурс по объективным характеристикам, в соответствии с Конституциями, которые запрещают дискриминацию по полу, возрасту и т.д.;

– независимая оценка профессиональных знаний и способностей в оценочных учебных центрах;

– научно разработана система объективных показателей оценки результатов деятельности.

В России, согласно ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» 2004 г. на вакантные должности государственной гражданской службы должен быть конкурс, условия которого закреплены в нормативно-правовых актах.

Необходимость качественных изменений государственно-управленческого образования в России обусловлена следующими

Профессиональное образование по направлению подготовки «государственное и муниципальное управление» – ключ к социальной и миграционной мобильности, основа высокого социального статуса человека и получения всех видов благ в России. Ценность образования по направлению подготовки «государственное и муниципальное управление», – одна из самых престижных в шкале ценностей российских студентов и их родителей, это подтверждают опросы общественного мнения (см. данные российских и международных социологических опросов).

Объективная оценка государственно-управленческого образования в России выявляет снижение качества и доступности этого вида образования.

Резкое снижение качества и доступности профессионального образования в России в произошло в начале ХХ1 века. Во второй половине ХХ века, согласно данным ЮНЕСКО, СССР была самой читающей и одной из интеллектуально-передовых стран мира по таким объективным критериям, как научные прорывы в космос, по уровню и качеству всеобщего среднего и высшего образования, по фундаментальным открытиям науки и т.д.

Международные тестирования учащихся России в ХХ1 веке показали, что уровень россиян резко пошел на снижение: российские школьники занимают по уровню развития (осмыслению текстов) 25 место среди 50 обследованных стран; уровень интеллекта взрослых россиян – 17 место из 23 обследованных стран; сдает позиции отечественная наука.

На образовательном рынке высших учебных заведений монопольно закрепились относительно высокие (в сравнении с доходами жителей, и даже в абсолютных цифрах развитых стран) платежи за обучение по направлению подготовки «государственно-муниципальное управление», не сопоставимые со средними зарплатами россиян.

Мониторинг трудоустройства выявил, что значительная часть выпускников вузов, согласно данным Федеральной службы занятости, работает не по специальности, а более 50% не могут трудоустроиться в первые годы окончания вуза.

Коррупция образования. Установлен низкий уровень оплаты представителей российской науки и педагогов государственных вузов в сфере государственно-управленческого образования. Это обстоятельство, а также престижность получения такого образования и мотивация части студентов создают условия для распространения коррупции.

Указанными факторами определяются актуальные цели и необходимость обновления содержания государственно-управленческого образования в России.

Главная задача – повышение качества и действенности образования по направлению подготовки «государственно-муниципальное управление. Доступ к глобальному информационному пространству меняет характер и методики образования – направления и средства развития образования определялись в ходе Всемирной встречи по информационному обществу в Тунисе, в ноябре 2005 года.

Не менее важная задача – воспитание студентов, получающих специальность «государственное и муниципальное управление». Значимость воспитательных задач в этой сфере обусловлена тем, что от нравственности и духовно-культурных ценностей будущих государственных управленцев в определяющей степени зависит функционирование всех важных отраслей жизнедеятельности общества: здравоохранения, обороны, экономики и т.д.

Калиниченко Людмила Анатольевна, доктор социологических наук


[1] Белов В.Г., Калиниченко Л.А., Чапарова Н.Т. Государство и общественный контроль. – Москва: Изд-во «Этносоциум», 2010.

[2] См.: R. Pitschas. Verwaltungsmodernisierung, Dienstrechtsreform und Neues Personal management “Die Verwaltung”. – 1999. -№ 1. – S 1-19.